AttualitàCoronavirusCulturaEuropaPoliticaRegioniSanità

Emergenza sanitaria e Costituzione -La figura del Commissario Straordinario-

11 Mins read

“All’inizio colpì le giumente ed i cani veloci, ma poi falcidiava, come un dardo, gli esseri umani: senza posa, fitti, bruciavano i roghi dei morti.

(Iliade, libro I, l’epidemia nell’accampamento greco)

Le antichissime parole di Omero non possono non richiamare alla memoria i convogli militari che appena un anno fa trasportavano le vittime della pandemia da covid-19: è innegabile che la società civile sia stata (e sia ancora) messa a dura prova, ma altrettanto critica è la situazione politico-istituzionale, a tal punto da mettere in dubbio la stessa capacità di tenuta della Carta Costituzionale.

  Ma se è vero che “ignis aurum probat”, cioè che “l’oro si prova nel fuoco”, è altrettanto vero che la qualità di un testo normativo come la Costituzione, emerge soprattutto in relazione alle avversità straordinarie ed agli strumenti che essa dispone per farvi fronte: è su questo aspetto che ho basato il mio approfondimento, concentrandomi sul rapporto UE-Stato-Regione e sulla figura del Commissario straordinario.

• UE, Stato e bilancio

Sarebbe inimmaginabile che lo Stato (o la Regione) possa intervenire in maniera del tutto avulsa dall’ordinamento comunitario: l’appartenenza dell’Italia all’UE ha infatti comportato cessioni di parte della sovranità, legittimate dalla dottrina attraverso un’interpretazione “ad hoc” degli artt. 10 comma 1° e 11 Cost. e recepite con riforma costituzionale dagli artt.81, 97 e 117. 

L’emergenza sanitaria e la conseguente recessione economica hanno costretto anche le istituzioni europee ad operare un bilanciamento tra i principi cui si ispira l’ordinamento comunitario e la necessità di far fronte all’emergenza: non si tratta solo delle misure di contenimento in deroga all’ideale “libero spostamento delle merci, dei servizi, dei capitali e dei lavoratori”, ma anche, e soprattutto, di interventi massicci nell’economia. 

     Se da una parte gli strumenti a salvaguardia dei singoli Stati, come il Meccanismo Europeo di stabilità (MES), erano già stati applicati per porre rimedio alla rovinosa crisi dei debiti sovrani (soprattutto della Grecia), più complessa è stata invece la deroga al principio di concorrenzialità del libero mercato, in nome del quale era fatto divieto allo Stato di agevolare in alcun modo gli operatori economici: i sussidi a beneficio di aziende e privati sono stati possibili solo grazie al “temporary frame-work”, letteralmente “finestra, spazio di lavoro temporaneo”, una legge derogatoria la cui validità è stata recentemente prorogata al 31.12.21.

     La recessione economica e l’emergenza sanitaria comportano un aumento del debito pubblico e dell’indebitamento, fenomeno disciplinato dal’art. 81 Cost.: il ricorso all’indebitamento è sottoposto ad una doppia riserva di legge, rinforzata sia per procedimento che per contenuto: tale manovra può essere attivata solo a maggioranza assoluta dei componenti delle Camere e al verificarsi di eventi straordinari e la pandemia è configurabile come tale ai sensi dell’art.81 2°comma della Costituzione e della legge 243 del 2012 che meglio definisce gli “eventi eccezionali”. 

     In questo caso, la disciplina prescritta dalla Costituzione sembra a prova di qualsiasi critica stricto iure; tuttavia non mancano gli attacchi da parte dell’opinione pubblica: la rigida disciplina dell’equilibrio di bilancio introdotto con la legge cost.1 del 2012 è il recepimento costituzionale dei vincoli europei come il fiscal compact ed i parametri di Maastricht

     Agli occhi dell’opinione pubblica, quella di preferire un regime di austerity rispetto all’indebitamento, sembra una decisione presa a favore delle lobby ed élites, se non addirittura un sopruso da parte degli Stati membri economicamente più forti; sulla scia di questa opinione demagogica si sono affermati partiti anti-sistema sovranisti o populisti (emblematico il rifiuto del Presidente Mattarella di nominare Ministro dell’economia un professore universitario apertamente contrario alla moneta comune, il cd. “caso Savona”).

     È proprio nel clima di tensione generato dall’emergenza sanitaria e dai suoi riverberi economici che questo sentimento di malumore rischia di degenerare in delegittimazione delle istituzioni europee e dello stesso Governo che dispone il bilancio, accusato di essere più sensibile ai parametri europei che agli elettori. La Corte Costituzionale, conscia di questo sentimento, è intervenuta la scorso 29 gennaio, non con una sentenza o un’ordinanza, bensì con uno strumento più consono alla persuasione dell’opinione pubblica: una serie di interviste e di podcast dal titolo “Incontri” è stata resa disponibile sui social affinché il dibattito politico si svolga nella consapevolezza del dettato costituzionale. In uno di questi “incontri” dal titolo “La Corte ed il bilancio come bene pubblico”, il giudice Angelo Buscema ha contestualizzato i vincoli di bilancio alla luce dei principi costituzionali, richiamando l’aneddoto di S. Martino: il motivo per cui il santo romano dona al povero solo metà del proprio mantello non è da ravvisarsi nello spirito di condivisone cristiana ma nel Diritto Romano del Tardo Impero. 

     Come tramanda l’agiografia il santo era un ufficiale e pertanto metà della sua dotazione era finanziata dallo Stato: con l’atto di dividere a metà il mantello, S. Martino simbolicamente dona al bisognoso tutta la propria quota, ma allo stesso tempo riconosce l’indisponibilità del bene pubblico.               

Allo stesso modo, per il giudice Buscema, i vincoli di bilancio sono disposti a beneficio della collettività e non in supina ottemperanza degli obblighi comunitari: uno Stato indebitato, con una moneta inflazionata, una finanza debole ed un’economia in dissesto, come potrebbe mai assicurare la tutela del risparmio (art.47), del lavoro e dei lavoratori (art.4, 35-38) e, più in generale, di tutte le prestazioni di uno stato sociale di diritto?

• Stato e Regione: la Costituzione e l’emergenza

“Salus Rei Publicae suprema lex esto”, “la salvezza dello Stato sia la legge suprema”: questo celebre brocardo, attualmente motto dell’Esercito Italiano, è tratto dal De legibus di Cicerone e ben rappresenta il punto di vista di quella parte della dottrina che auspica un intervento rigido e autoritario dello Stato nella gestione dell’emergenza sanitaria. 

La Corte Costituzionale ha ricordato che l’unica “suprema lex” nel nostro ordinamento è la Costituzione: la tutela della salute (art.32 Cost.), pur necessitando al momento di particolari garanzie, non può assurgere a parametro assoluto, deve bensì essere inserito in quel contesto di bilanciamento (abwagung nel costituzionalismo tedesco e balancing test in quello britannico) che caratterizza lo Stato sociale. 

     L’ottica di ponderato bilanciamento della Corte Costituzionale è contestata dalle opinioni di alcuni operatori del diritto: in particolare periodici di diritto “Judicium” e “Jus in itinere”, si fanno relatori di una parte della dottrina che addita a vero e proprio vulnus l’assenza di una specifica procedura emergenziale in Costituzione, rispetto alla disciplina prevista dall’art.78 per la deliberazione dello stato di guerra, cui fa seguito il conferimento dei poteri necessari al Governo, la dichiarazione di guerra del Presidente della Repubblica (art.87), l’unica possibilità di proroga della durata in carica delle Camere (art.60), il conferimento di una particolare giurisdizione ai tribunali militari (art.103) e la limitazione al ricorso in Cassazione (art.111).

    Basta soltanto elencare lo stravolgimento che la deliberazione dello stato di guerra causa negli equilibri costituzionali per comprendere che la proposta di estenderla ad altre circostanze straordinarie costituirebbe un grande rischio: contro chi sostiene che “necessistas non habet legem”, è sufficiente ricordare che è proprio grazie della facoltà che la Costituzione di Weimar conferiva al Capo dello Stato di agire in nome della presunta “necessità” che il Generale von Hindenburg nominò Cancelliere Adolf Hitler (analoga discrezionalità nei poteri di emergenza aveva portato Vittorio Emanuele III a nominare Mussolini Presidente del Consiglio).

    Peraltro una simile disciplina sfuggirebbe anche alla Corte Costituzionale, che pure ha dimostrato la propria competenza a sindacare la sussistenza di “necessità, straordinarietà e urgenza” del decreto-legge (sent.29/95).

     Ciononostante il Governo, pur restando nell’alveo tracciato dalla Costituzione, ha finito per mettere alla prova la tenuta degli stessi istituti previsti dalla carta costituzionale: il ricorso alla decretazione d’urgenza, pur previsto dall’art.77, si è protratto provocando l’accavallamento e, in sostanza, la reiterazione dei decreti-legge. Questa pratica, seppur fondata su “autonomi motivi” e quindi conciliabile con la disciplina tracciata dalla sent.360/96 della Corte Cost., è apparsa all’opinione pubblica come una forzatura della forma di governo ed i giornali sono arrivati a parlare di un vero e proprio “golpe costituzionale”.

     Per quanto riguarda i rapporti con le Regioni, lo Stato ha trovato legittimazione alle sue contromisure nelle lettere q dell’art.117, che gli attribuiscono la legislazione esclusiva in materia di “profilassi internazionale” e “determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali”: la profilassi nazionale, infatti, e la tutela della salute come interesse della collettività (art.32), hanno richiesto numerose limitazioni di molte libertà altrettanto riconosciute dalla Costituzione, dalla libertà di circolazione e riunione, anche per fini religiosi (artt.16, 17 e 19) alla libertà di iniziativa economica (con i limiti alle attività lavorative) e all’istruzione (artt. 41 e 34).

     Tuttavia, come in qualsiasi bilanciamento, nessun diritto può essere limitato a tal punto da risultare compromesso il wesensgehalt, cioè il contenuto essenziale: soprattutto per le attribuzioni alle lettere q, trattandosi di materie trasversali, la ratio del legislatore dovrebbe essere improntata alla “leale collaborazione”, una collaborazione che non sempre è stata possibile, arrivando il Governo a ribadire la facoltà di avocare a sé le competenze degli altri enti secondo quanto disposto dal 2° comma dell’art.120 Cost. 

      Questo potere sostitutivo è stato esercitato evidenziando non poche criticità a livello costituzionale ed è paradigmatico il caso della Regione Calabria: 15 Ottobre 2020, la Presidente della Regione Calabria, malata oncologica grave, si spegne; lo Statuto della Regione Calabria, “in armonia con la Costituzione” (art.123), prevede il principio “simul stabunt simul cadent” a seguito della legge costituzionale n.1 del 1999: per assicurare maggiore stabilità alle Giunte Regionali, tra le altre misure, viene stabilita una forma di governo neo-parlamentare che sembra quasi ispirarsi al presidenzialismo (elezione del Presidente a suffragio diretto) : in caso di morte, dimissioni, impedimento permanente o sfiducia del Presidente, sono sciolti contestualmente la Giunta ed il Consiglio Regionale (art.126 Cost). 

    Alla luce del dettato Costituzionale si evince il terremoto istituzionale verificatosi in Calabria: stricto iure il Presidente dell’ormai sciolto Consiglio Regionale avrebbe dovuto convocare entro 90 giorni le elezioni (art. 2 e 4 dello Statuto Regionale), elezioni che allo stato dei fatti non si sono ancora svolte. 

     I fatti hanno contraddetto il diritto ed il Governo, constatata l’impossibilità di svolgere le elezioni nei previsti 90 giorni, ha consentito che la Presidenza fosse assunta ad interim dal Vice-Presidente Antonino Spirlì, contraddicendo persino la Costituzione.

Ma era davvero l’unica opzione possibile? 2004: la Regione approva una legge elettorale che prevede, in ipotesi di impedimento, morte o dimissioni del Presidente, che il suo Vice gli subentri legittimamente.

    Il Governo impugna la legge davanti alla Corte Costituzionale (giudizio in via principale), che con la sentenza di accoglimento parziale n.2 dello stesso anno dichiara l’illegittimità costituzionale nella parte in cui prevede quanto espresso sopra, in contrasto con gli artt.123 e 126 Cost..

    La Corte è laconica: o si opta per una forma di governo totalmente diversa da quella che prevede l’elezione diretta del Presidente oppure in caso di morte, sfiducia, impedimento permanente e dimissioni si torna alle urne; tertium non datur.

    Una disciplina così inflessibile ha comportato che il Governo sia stato costretto a disattenderla in toto: l’emergenza sanitaria impedisce che le elezioni si svolgano in sicurezza ed in questa vacatio regnii la necessità si è imposta come fonte del diritto in deroga addirittura alla Costituzione, causando un preoccupante deficit di legittimazione.

     Un’ulteriore criticità a livello costituzionale si pone nella situazione emergenziale, ancora in Calabria: per far fronte alla crisi sanitaria, in attuazione di poteri sostitutivi ex art.120 Cost. 2° comma, il Governo affida la gestione ad un commissario ad acta (la Regione peraltro era già commissariata per dissesto finanziario). A seguito di vari scandali sulla competenza e l’imparzialità dei commissari, si susseguono nel giro di pochi giorni svariati nomi: Cotticelli (generale dell’Arma dei Carabinieri a riposo, autore di dichiarazioni gravissime durante un’intervista…), Zuccatelli, Gaudio, Longo; il Governo, alla disperata ricerca di credibilità, arriva a fare i nomi di Gino Strada e del Procuratore Gratteri, stimati dall’opinione pubblica rispettivamente per le attività filantropiche e la lotta la crimine: si tratta di quella che il sociologo del diritto Weber definì legittimazione carismatica, la più primitiva e deleteria, soprattutto in uno Stato di diritto, che dovrebbe basarsi su una legittimazione di tipo ”legale-razionale”. 

• I Commissari straordinari… una “cattiva” prassi?

Oltre ai Commissari ad acta a livello Regionale, per far fronte alla pandemia il Governo Conte ha nominato un Commissario straordinario (Domenico Arcuri), sostituito dal Governo Draghi con il Generale di Corpo d’Armata di Artiglieria montana Figliuolo.

Tuttavia la figura del Commissario straordinario del Governo non compare nella Costituzione: da dove nasce questa prassi?

     Con uno sguardo al passato, possiamo scorgere un significativo precedente nel Diritto Romano: alle soglie del Principato, Augusto istituì nuove cariche, non elettive, con la finalità di limitare sempre più il potere delle istituzioni repubblicane; spesso queste cariche erano attriubuite intuitu personae ai giuristi di fiducia del Princeps o agli intellettuali dell’opposizione, per aumentare il consenso, tuttavia il celeberrimo giurista Labeone rifiutò la carica di consul suffectus (“console aggregato”) e Messalla Corvino disprezzò la nomina a praefectus Urbi, introdotta da Augusto, definendola una incivilis potestas: in considerazione del valore politico e culturale dello jus civile, la traduzione più appropriata sarebbe: “organo incostituzionale”.

     Durante il Fascismo si assiste ad un uso spasmodico di commissari straordinari, soprattutto per l’esecuzione capillare della legge n.1024 del 1939 e seguenti, tristemente note come “leggi razziali”.

    Durante la Prima Repubblica la nomina di Commissari straordinari del Governo si affermò come prassi, e quando il decreto Zanardelli del 1925 (che ancora regolava l’Esecutivo), fu sostituito dalla legge n.400 del 1988, gli organi governativi non necessari furono tutti razionalizzati.

     Basta leggere l’art.11 della citata legge per rendersi conto dell’ampia discrezionalità lasciata al Governo: ”(…) per obiettivi determinati … per il tempo indicato dal decreto di nomina salvo revoca o proroga”. Anche la nomina avviene in deroga al principio concorsuale sancito dall’art.97 Cost.: un’ulteriore ruolo attribuito intuitu personae, che rischia di mettere in crisi il sistema rappresentativo e di degenerare in un vero e proprio spoils system.

      Se i criteri di nomina appaiono dunque incerti, ancora più incerti sono i risultati di questi funzionari: nel 1997 il Ministro Costa ne nominò ben 152 per accelerare la costruzione di una rete di infrastrutture, protrattasi eccessivamente. La Corte dei Conti, nello svolgimento della sua attività di controllo sulla contabilità pubblica, fece emergere che gli stessi commissari contribuirono al prolungamento dei lavori, dai quali avrebbero tratto vantaggio, vedendosi prolungato l’incarico.

     Proprio a tal proposito, in un’intervista per la trasmissione “Report” del 2009, il Prof. Sabino Cassese, docente di diritto amministrativo e giudice emerito della Corte Costituzionale, ha dichiarato, riferendosi all’abuso del ricorso ai commissari (straordinari e non): “La loro diffusione straordinaria è semplicemente la dimostrazione della incapacità delle strutture pubbliche, e fondamentalmente della dirigenza politica, di rendersi conto che esiste un problema di efficienza della pubblica amministrazione, bisogna risolvere questo problema dove c’è non cercando delle strade laterali”.

     L’abuso del ricorso al commissario straordinario profila delle criticità, sia in ambito politico, in quanto “parafulmine” della responsabilità dell’Esecutivo, sia a livello costituzionale: la scarsa pubblicità e la grande discrezionalità del suo operato cozzano con il principio di legittimità (egli può infatti assegnare incarichi e commissioni in deroga alle gare d’appalto e gode di altre attribuzioni discutibili) e ne minano l’imparzialità dell’operato (art.98Cost.:“i pubblici impiegati sono al servizio esclusivo della Nazione” ma il coinvolgimento dell’ex commissario Arcuri in un’inchiesta per traffico d’influenze lascia presagire tutt’altro).

Insomma, in conclusione: la figura del Commissario straordinario del Governo è sicuramente una risorsa valida, soprattutto in contesti emergenziali, ma è di fondamentale importanza e attualità che le sue attribuzioni vengano riportate nell’alveo tracciato dalla legge 400/88 e, indirettamente, dalla Costituzione. 

    Alla luce delle parole del Prof. Cassese, è auspicabile, se non necessaria, una nuova sent.29 del 1995: proprio come la Corte Costituzionale ha dimostrato la propria competenza a giudicare la sussistenza della straordinarietà su cui si basa l’adozione del decreto-legge, allo stesso modo la Corte potrebbe e dovrebbe estendere il proprio sindacato alle motivazioni che spingono il Governo alla nomina di un Commissario straordinario.

                                                          

Lascia un commento

Il tuo indirizzo email non sarà pubblicato. I campi obbligatori sono contrassegnati *